涉外管理 领事保护 正文
“领事”含义及领事工作漫谈
来源:中国领事服务网  时间:2015/07/15  

 此文原载《外交评论》2015年增刊总第148期,转载时作者对个别字句做了修改补充。

    梁宝山

  摘要 本文阐述了领事一词的由来及其在中文和西文语境中的演变,在此基础上,简要概括了西方领事制度的发展、中国对西方领事制度认知的变化,最后总结了中国领事制度发展的大致经历,并对当前及今后中国领事工作的发展趋势进行了展望。

  关键词 领事 领事制度 领事工作

  改革开放以来,社会上关注领事工作的人越来越多,领事保护已经成为社会各界议论的热门话题。那么,领事一词到底有什么含义?对此,人们众说纷纭。笔者在多年的领事工作实践中,常常被人问及这个问题,也经常带着这个问题去请教别人,但都没有找到一个满意的答案,因此,笔者觉得非常有必要对领事一词的来历及含义进行一番探究。

  一、“领事”的汉语语法学含义

  在现代汉语语法学中,“领事”一词是在表述句子成分之间的领属关系时使用的一个术语,其语义是表示在句子成分之间存在领属关系时对属事有领有权。领属关系是指彼此之间一方领有或具有而另一方隶属或从属的关系。处于领有或具有地位的成分被称为“领事”,处于隶属或从属地位的成分被称为“属事”。一种使用动词“有”(或者“拥有”)作为谓核动词表示主语和宾语之间领属关系的句子叫领事主语句。例如,老李有辆大众牌轿车。这个句子中的主语和宾语之间存在领属关系。主语“老李”对宾语“大众牌轿车”具有领有权,在句子中被称为“领事”;宾语“大众牌轿车”被称为“属事”;“有”字是谓核动词。这类句子被称为“领事主语句”。这类领事主语句一般还可以借助介词“为”字将句中属事成分移动至句法主语的位置而生成“属事+为+领事+所有”的句式结构。例如,那辆大众牌轿车为老李所有。在该句子中,属事成分“那辆大众牌轿车”占据句法主语的位置;“为”字是介词,与句子中的“领事” 成分“老李”加上“所有”二字构成“为老李所有”的领事介词短语。这类句子被称为“领事介词短语蕴涵句”。无论是在领事主语句中还是在领事介词短语蕴涵句中,“领事”一词都是在表述句子成分之间的领属关系时使用的一个术语,其语义都是表示对属事有领有权。

  二、“领事”中文语义的演变

  在古汉语中,“领”字有“承上令下”的 “管辖”、“统率”之意,又有“治去恶事而留全善事”的“治理”之意;“事”字有“官职,职务”或者“职业”之意。顾名思义,“领事”一词是指在某一领域能承上令下负有治理职能的官职或者职业的名称。

  在二十四史的《汉书》、《隋书》、《旧唐书》、《新唐书》、《旧五代史》、《宋史》等史书中反复多次出现“领事”这一用语,其语义是指:

  (1)所管之事。《汉书卷十九上·百官公卿表第七上》:“古者重武官,有主射以督课之,军屯吏、驺、宰、永巷宫人皆有, 取其领事之号。”颜师古注引孟康曰:“随所领之事以为号也。”

  (2)统领其事。《旧五代史卷三十八·明宗纪四》:“皇子从厚领事于河南府。”《旧唐书卷一百四十六·列传第九十二》:“诸公未忘先德,不以承元齿幼,欲使领事。” 《宋史·列传第七十五》:“温成皇后之丧,刘沆以参知政事监护,及为相,领事如初。”明朝刘基《紫虚观道士吴梅澗墓志铭》:“及先生领事,乃重修三清殿。”

  随着时代的变迁,领事一词的上述用法逐渐淡出人们的视野。笔者使用电脑软件对中国现代和当代著名的文学作品,例如《鲁迅全集》、巴金的《家春秋》、老舍的《四世同堂》、金庸武侠小说全集,梁斌的《红旗谱》,周立波的《暴风骤雨》、莫言的《檀香刑》、《生死疲劳》、《红高粱家族》等作品的电子版文本进行搜索,都没有找到领事一词的上述用法。不过,只发现在1949年康濯著的《黑石坡煤窑演义》中,作者在叙述书中主人翁“大三”的经历时使用了领事作为一种职衔名称的用法:

  有一年,他在太原府西山矿上,领着一些人,从窑坑的煤墙上,刨开一道新岔,他当领岔的;因为伙计们都对他的脾味,他干得很上劲。这时矿上来了个工程师,那人看中了他的把式,就提升他当总管一个窑坑的领事。

  在我国中原地区民间日常口语中,还可以寻觅到领事一词的另一种用法。

  上个世纪六十年代笔者在大学学习时,一个偶然的机会到豫北一个农村做社会调查,村里一位长者介绍说:本村秦家原本是十里八乡闻名的殷实大户,兄弟三人,有三座宅院,良田百亩,骡马十来头。可惜兄弟三家只有秦波这一个男孩继承家业,勉强支撑着;在兵荒马乱中,秦波的独生子从小娇生惯养,成家后也不领事,整天喝酒打牌,不务正业,眼看着家境日渐衰败下来。村上王家、张家等几个大户家境也日渐破落,都是因为子孙后代中没有能领事的人。

  在中文里,将西方国家派往国外保护本国商业和侨民利益的官员的称谓“Consul”一词翻译成中文“领事”,用于称呼近代领事制度中驻外官员的衔名,正式出现在晚清的一些条约、典章和书刊之中。例如,1842年中英《南京条约》第二条规定:“大英国君主派设领事、管事等官驻该五处城邑”。《清史稿》中《志九十四·职官六·新官制》:“使臣掌国际交涉。参赞佐之。领事掌保护华侨。”又如,郑观应《盛世危言·通使》:“按泰西公例:凡通商各国,必有公使以总其纲,有领事以分其任。”吴趼人《二十年目睹之怪现状》第47回:“到了岸上来,惊动了他的本国领事打官司。”

  领事作为一种职衔和制度来源于西方,那么,在西方语境中,领事究竟有何含义呢?

  三、西方语境中“Consul”一词的含义

  在西方语言中,“Consul”一词来源于拉丁文“Consulere”,含有“忠告”或“护理”之意。“Consul”作为一种职衔,在不同历史时期和不同国家有不同的含义和内容。

  “Consul”一词,在古代罗马共和国时期指每年选举产生的两个执政官(即元首)的头衔;在古代英国法中指伯爵的头衔;在中世纪后期意大利、法国、西班牙等地中海沿岸国家的商业城镇中,指外国商人推选作为解决其商业纠纷的仲裁人,称为“法官领事”或“商人领事”。1799—1804年第一法兰西共和国执政府时期,“Consul”是三个主要执政官的头衔。在近代领事制度中,“Consul”指领事制度中官员的衔名,指一国派驻另一国某地区或城市中代表本国政治、经济和法律利益并为本国国民服务的国家代表。

  近代领事制度产生于西方国家,其渊源可追溯到古代希腊和罗马,形成于中世纪地中海沿岸商业城镇中。随着资本主义的发展和向世界各地的扩张,法国在总结中世纪以来领事实践经验的基础上,于19世纪率先建立起以职业领事为核心、辅以不带薪领事(名誉领事)的近代领事制度并建立起与此相适应的领事法律体系,欧美各国纷纷仿效并向世界各地传播,在资本主义世界内逐步形成有利于发展商业、航海和国际自由贸易、保护本国及其国民在国外利益的领事制度。按照主权平等的原则,资本主义国家之间不再承认对外国人的属人管辖权,逐步取消了曾经实行过的领事裁判权制度,建立起相对平等和互惠的领事关系,并将彼此之间的领事关系以通商航海条约或领事条约和协定的形式确定下来。

  随着垄断资本和帝国主义的出现,西方列强推行侵略政策和战争政策瓜分世界,把各种不平等条约包括单方享有领事裁判权的条约强加给殖民地和半殖民地国家,形成了不平等和不互惠的领事关系。领事成了西方列强推行对外侵略政策和战争政策的工具。

  四、当代各国对领事定义的不同表述

  由于近现代乃至当代各国领事实践千差万别,各国学者们未给“领事”一词以统一的定义。不同国家的学者根据本国的实践从不同的角度表述了领事的定义。

  英国奥本海《国际法》(劳特派特修订)称,“领事是委派国为了各种目的,但主要是为了本国商务和航海利益驻在外国的国家代表” 。

  《简明不列颠百科全书》称领事是“国家任命的政府官员,其职权是负责保护本国公民在外国的权益、关照他们的商务,并办理签证、护照等例行事务”。

  《布莱克法律辞典》是一本收集美国和英国法学术语和惯用语定义的辞典。1979年出版的该辞典英文第五版收集的领事的定义有:其一,领事是指各国委派的具有商业性质的官员,看护委派国及其臣民在外国的商业和旅行的利益。这一定义显然是指君主制国家的领事。其二,领事是指居住在外国的公务员,负责发展和保护本国政府的经济利益,照顾在其辖区内旅行或者定居的本国公民的福利。这一定义显然是指共和制国家的领事 。

  《牛津法律词典》是以介绍美英法系为主的世界公认的法律百科全书,该辞典1980年版称“领事主要是代表派遣国的商业和海事利益的国家代理人。”

  奥地利菲德罗斯所著《国际法》认为,“领事是由派遣国任命而由接受国许可的派遣国的机关,以执行一些个别的公务上的职能,以及保护派遣国在接受国内的国民的权利”。

  1975年日本国际法学会编的《国际法辞典》称“领事主要是为保护本国和本国国民在驻在国商业、经济上的利益,由国家任命的驻外机构。”

  1976年苏联《领事章程》称领事是指“任领馆馆长的总领事、领事、副领事或领事代理人”。

  1982年苏联出版的《国际法辞典》称,“领事──派遣国经接受国明示同意委任驻接受国某地区的国家官员,以保护该地区内派遣国及其法人和公民的利益,促进两国政治、经济、科学、文化和其他方面关系的发展,调查并报告接受国该地区内的经济状况和社会政治发展情形”。

  中国1979年版《辞海》给“领事”的定义是:“一国根据协议派驻他国某城市或某地区的代表。”

  1984年《中国大百科全书·法学》(第一版)中称“领事”是“一国依据协议派遣至他国一定地区执行领事职务的政府代表”,“领事除广义地作为领事人员的总称外,是次于总领事的第二级领事人员”。

  1996年《中华法学大辞典·国际法学卷》称:“领事有广义和狭义之分。广义的领事是国家派驻另一国以保护国家及其国民经济和商业利益的官员,是领事官员的总称。狭义的领事是次于总领事一级的领事官员,是领事馆的馆长。”

  2003年英国出版的杰夫·贝里奇(G.R.Berridge)等著的《外交辞典》(第二版)称领事是“领事官员的通称;确指四个领事级别中的一种”。

  2005年中国出版的《世界外交大辞典》中称,领事“广义指领馆馆长、领事官员和领馆的总称,狭义指领事官员等级中第二级领事官员的衔名”。

  综上所述,在当代国际关系中,“领事”一词可泛指领馆馆长、领事官员和领馆,又可特指第二级领事官员的衔名和第二级领馆馆长、即领事馆馆长的衔名。

  五、领事衔名的不同称谓

  领事衔名是指不同等级的领事的称谓。在国际领事实践中,每一个领事衔名都有其特定的含义。

  领事可泛指领馆。按照《维也纳领事关系公约》的规定,领馆分为总领事馆、领事馆、副领事馆和领事代理处四个等级。 国际领事实践表明,各国在外国设立的总领事馆最多,领事馆次之,少数国家设立有副领事馆或者领事代理处。中国迄今在外国只设立总领事馆和领事馆。中国接受外国在中国境内设立的领馆有总领事馆、领事馆和领事代理处。

  领事可泛指领事官员。按照《维也纳领事关系公约》规定, 领事官员分为总领事、领事、副领事和领事代理人四个等级。但是并不限制任何缔约国对馆长以外的领事官员设定衔名之权。一些西方国家只承认总领事、领事和副领事为职业领事官员。中国派出和接受的领事官员有总领事、副总领事、领事、副领事和领事随员。一些西方国家不承认领事随员。

  领事分为职业领事(career consuls)和名誉领事(honorary consuls)两个职类。因此又有职业领馆和名誉领馆与职业领事官员和名誉领事官员的称谓。在一般的国际文献中,除非另有说明外,领事通常是指职业领事、职业领馆或者职业领事官员。名誉领馆分为名誉总领事馆、名誉领事馆、名誉副领事馆和名誉领事代理处四个等级,名誉领事官员分为名誉总领事、名誉领事、名誉副领事和名誉领事代理人四个等级。各国可自由接受或者委派名誉领事。目前,中国内地只接受少数国家委派的名誉领事;在香港特区和澳门特区接受的名誉领事有名誉领事和名誉副领事。

  需要指出的是,领事不是外交代表(diplomatic agents)。按照《维也纳外交关系公约》的规定,外交代表是指“使馆馆长或使馆外交职员”,而“外交职员”(members of the diplomatic staff)是指“具有外交官级位之使馆职员”。尽管自第一次世界大战后各国纷纷将领事机构合并到外交机构之中,领事成为外交人员序列的组成部分,但是二者在国际法上的法律地位是不同的。1961年《维也纳外交关系公约》规定了使馆(diplomatic mission)和使馆人员(members of the mission)包括外交代表的职务和特权与豁免,1963年《维也纳领事关系公约》规定了领馆(consular post)和领馆人员(members of the consular post)的职务和特权与豁免,相比较而言,二者既有不少相同和相似之处,又有许多明显的差别。

  因此,有的在线词典称领事是外交代表显然是错误的。

  六、领事制度在国家对外关系中的重要作用

  领事制度是关于国与国之间领事关系的建立、领馆的设立、领事官员的委派、领事特权与豁免、领事职务的执行等制度的总称。领事制度是伴随着跨国人口流动和国际贸易的需要而产生和发展的,它作为国家重要的对外政策工具历来为各国政府所重视。1963年《维也纳领事关系公约》确立了当代领事制度的基本准则,为国际领事合作奠定了基本法律框架,领事工作的开展促进了不同社会制度国家之间友好关系的发展。《维也纳领事关系公约》订立之后不久,苏联就参照公约的规定,先后同美国(1964年)、英国(1965年)、芬兰(1965年)、日本(1966年)、法国(1966年)、瑞典(1967年)等西方国家签订了领事条约,带动了其他社会主义国家同西方国家签订了一系列领事条约,缓和了东西方长期对峙的局面。中国1979年1月1日同美国正式建交,1979年7月加入《维也纳领事关系公约》,1980年9月根据自己的领事实践并参照《维也纳领事关系公约》的规定与美国签订了新中国与资本主义国家之间的第一个领事条约——《中美领事条约》,此后陆续同外国签订了45个领事条约,促进了中外领事关系的大发展。

  以《维也纳领事关系公约》的条款为基本框架的大量双边领事条约的签订,不仅奠定了发展双边领事关系的法律基础,而且增进了双边经济、贸易、文化、科学关系的发展,同时促进了双方在各方面的友好交流与合作,为实现联合国宪章关于各国主权平等、维持国际和平与安全以及促进国际间友好关系的宗旨和原则做出贡献。2013年4月24日,联合国秘书长潘基文就纪念1963年《维也纳领事关系公约》50周年致世界领事联合会的贺信中特别指出,欣见已有176个国家成为公约的当事国,有效的领事关系为国与国之间的和谐和合作做出了重要贡献,并坚信公约在提升国与国之间友好关系方面将继续发挥重要作用。

  七、中国对领事认知的历史性变化

  近代以来,中国普通百姓是通过外国领事在中国的所作所为认识“领事”一词的含义的,经历了上百年的辛酸血泪史。

  1840年鸦片战争之后,英美法等西方列强使用战争讹诈手段将一系列不平等条约强加于中国,使中国日益沦为外国的殖民地和半殖民地,中国积贫积弱,民不聊生。列强向中国派驻领事并单方面在中国享有领事裁判权,涉案的中国人极难得到公平的判决。即使中国当事人恨到发竖呲裂,也只能扼腕叹息,无可奈何。外国人在领事裁判权的庇护下,不受中国法律管辖,到处作威作福,为所欲为,掠夺中国的财富,侵害老百姓的利益。官府腐败无能,屈服于外国强权的压力,往往与外国人沆瀣一气,欺压百姓。领事裁判权成为“破坏中国主权的第一恶魔”,“领事裁判权不取消,中国国家主权永无完全行使之日”。中国共产党从成立之日起就把取消外国领事裁判权和废除不平等条约作为反帝反封建革命斗争纲领的重要组成部分,并领导中国人民进行了长期艰苦卓绝的斗争。中国近现代史中记述了这段苦难、辛酸、悲壮的历史。

  在日本军国主义图谋分裂、占领和侵略中国的战争中,日本领事扮演了急先锋的角色。以下一系列事件充分说明了这一点,如1926—1927年东北临江官民抗拒日本强行设领事件;1934年日本企图嫁祸中国制造发动侵略战争借口的日本副领事藏本失踪事件;1936年日本强行在成都设领引发的反对日本非法设领和倾销走私日货的成都事件;1937年1月中国当局破获的搜集中国军事情报、策划河南黄河以北各县独立、预谋组织暴动等而震惊中外的日本驻郑州领事馆间谍案件。在旧中国,对于普通老百姓来说,列强驻中国的领事是和侵略者、强盗、奸商、走私贩、毒贩子、间谍、暗探等名词联系在一起的。

  新中国成立后,中国政府彻底断绝了与旧中国屈辱外交的联系,废除了一切不平等条约,取消了外国领事裁判权,清除了帝国主义在中国的特权和残余势力,在独立自主、平等互利的基础上与外国建立起新型互惠的外交关系和领事关系。

  为适应开展对外关系的需要,中国迅速建立起由外交部统一领导的职业领事制度,积极同社会主义国家和建交的资本主义国家以及民族独立国家发展正常的领事关系,互设领馆,互派领事。由于以美国为首的西方国家拒不承认中华人民共和国政府,对新中国奉行政治孤立、经济封锁、军事威胁、阴谋颠覆的反华政策,关闭了与中国建立外交关系和领事关系的大门,在相当长的时间内,中国同大多数西方国家既无外交关系,也无领事关系,只维持着有限的贸易关系和民间往来关系。直到1979年1月1日中美建交、1979年7月中国加入《维也纳领事关系公约》、随之西方主要大国陆续与中国正式建交,这扇被关闭了20多年中国同西方国家领事合作和交流的大门才逐步打开。随着中国改革开放政策的贯彻执行,中外领事关系获得了迅速的发展。

  鉴于历史的经验和教训,新中国通过立法,明确规定在中国境内享有领事特权与豁免的人员,应当尊重中国的法律、法规;不得干涉中国的内政;不得将领馆馆舍和领馆成员的寓所充作与执行领事职务不相符合的用途;在中国境内的外国人受中国法律保护,但必须遵守中国法律。中国还与外国签订了一系列双边领事条约和领事协定,确保双方的领事真正能够“促进两国友好合作关系的发展,加强两国领事关系,以利于保护两国国家和两国公民的利益”。

  八、当前中国领事工作发展新趋势

  随着全球化的发展,中国迅速成长为世界第二大经济体。中国政府奉行和平发展和互利共赢的国际合作政策,中国的发展为世界各国的发展提供更多的市场、投资、增长和合作的机遇,也为维护世界和平和促进全人类的共同发展和进步贡献更多的中国力量。近几年来,每年出境的中国内地居民多达八九千万人次,每年来到中国经商、投资、旅行的外国人也高达两千多万人次。2014年,内地居民出境突破一亿人次,外国人来华人次超过2600万。为适应不断变化的形势和任务,中国政府在大力构建中外人员往来新秩序,通过与外国政府签订互免和简化签证手续协定或做出各种互惠安排使中外人员交流和边境人民跨境流动更加便利。

  然而,中国人在海外的安全遇到了日益严峻的威胁和挑战,生存环境也存在各种风险和困难。中国政府正在加速建设“海外民生工程”,为海外中国人编织“安全网”,为他们在海外的生存和发展提供有利环境和安全保障,要求“外交工作既要顶天,服务国家大局,又要立地,服务海外企业和公民”,“使同胞们不管走到哪里,领事保护服务就跟到哪里”;“要把海外民生和当地民生结合起来,中国企业和公民都要遵守当地法律,尊重风俗习惯,尽己所能地履行好社会责任,维护好中国的形象,与驻在国融洽相处,当好中外友谊的使者”。 中国的海外民生工程和联合国千年发展目标(MDGs)所要达到的治理目标是相辅而行,相得益彰的。

  “以人为本”、“执政为民”。中国领事工作者肩负着国家和人民的重托,承载着世界各国人民同中国人民友好合作的期望,不断开拓领事合作新领域,创新领事合作新模式,改革领事工作方式和方法,破解面临的一个个难题,及时为民众提供各种服务和保护,不负众望。2014年,中国领事工作在改革和发展的道路上呈现全面推进的态势:加速建设“大领事”工作格局,不断完善“五位一体”的领事保护机制;加强海外民生工程能力建设;扩建业务信息库,实现一定范围内资源共享;全面打造电子领事(E-CONSUL)平台,“中国领事服务网”新版上线提供“一站式”领事信息服务和部分业务在线服务;开通“领事直通车”微信;正式启动“外交部全球领事保护与服务应急呼叫中心”,开通12308应急热线,实现全年无休24小时热线救助与服务,在领事工作发展史上具有里程碑意义;采用电子护照和生物签证,使得人员通关更加便利化;在构建中外人员往来新秩序的进程中,中国政府先后与24个国家签署互免或简化签证手续协定,其中14个已经生效,数量达过去4年之和,从而使中国公民实现“走出去”的愿望越来越便利。

  中国率先提出构建以合作共赢为核心的新型国际关系, 要求摒弃零和游戏、你输我赢的旧思维,树立双赢、共赢的新理念,以共商、共建、共享原则打造“命运共同体”,提出以“丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路”(“一带一路”)建设为路径和支撑,通过基础设施互联互通与贸易、金融、市场、货币、人文等领域的合作促进中国与周边国家和地区的互利共赢,最终形成不可分割的亚洲命运共同体;通过迈向亚洲命运共同体,推动建设人类命运共同体。这一战略构想和规划以及初期实践成果赢得越来越多的国家认同、参与和支持。为贯彻执行“一带一路”战略各项规划提供及时有效的领事服务和保护,是中国领事工作面临的责无旁贷的艰巨任务,只有靠创新实践来破解前所未遇到的难题,这也给中国领事工作和国际领事合作提供了空前的发展机遇。中国与“一带一路”沿线国家及利益相关国家互利共赢领事合作的创新实践将引领国际领事合作的新潮流。当代中国领事工作以其丰富多彩的创新实践在诠释古代先贤赋予 “领事”一词内涵中的精髓:发挥“承上令下”、“治去恶事而留全善事”的引导和治理职能。

 

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